Governança urbana viável
Eliomar Coelho (2005)

O tema a ser abordado - Governança Urbana Viável - traz para nossa análise uma diversidade considerável de situações próprias da vivência humana nas cidades, pontuadas de conflitos que existem, em função dos vários interesses e das formas diferenciadas de apropriação do espaço urbano.

Na organização desse espaço, definindo o modo do seu ordenamento, atuam forças contrárias mas nem sempre de mesma intensidade, que produz como resultante as desigualdades sociais, e que com seu aprofundamento termina por gerar as cidades estratificadas espacialmente, economicamente e socialmente.

Enquanto a lógica adotada para a administração da cidade privilegiar, na produção e uso dos seus bens, as forças de maior poder econômico e desconsiderar as forças frágeis economicamente, mesmo quando organizadas e mobilizadas, haverá, com toda certeza, a contínua reprodução dos processos de exclusão e segregação territorial, que criam as cidades estratificadas, tais com as conhecemos.

Para reverter essa tendência perversa de produção da cidade é tão necessária, quanto urgente, a promoção coletiva dos cidadãos no resgate da dignidade do homem na sua relação com seu habitat. Para isso, é imprescindível agir concretamente no sentido de garantir, em todos os processos decisórios de políticas definidoras dos comportamentos e modos de vida na cidade, a prevalência da participação efetiva dos seus moradores.

Nesse caso, a boa governança se dá com a participação e promoção dos segmentos da sociedade civil que defendem o desenvolvimento urbano solidário – os movimentos sociais conscientes. Somente a partir desse pressuposto será possível vislumbrar soluções de natureza democrática, com caráter de justiça social, legitimidade inquestionável e, acima de tudo, poder caminhar na direção da Governança Urbana Viável.

Abordarei na minha intervenção experiências do nosso mandato como participante na solução de três problemas, sendo dois deles pontuais e um outro de caráter abrangente, que foram conduzidas com eqüidade, transparência e responsabilidade.

Antes, farei algumas considerações para melhor compreensão dos fatos.

No Brasil, a cidade é governada pelo Poder Executivo Municipal (Prefeito e seu Secretariado) e pelo Poder Legislativo Municipal (Câmara de Vereadores). Tanto um quanto o outro tem atribuições de afirmar e garantir direitos, estabelecer e assegurar condições de direito e de decidir sobre conflitos de direito. Nem sempre as ações desses poderes são concordantes e compartilhadas. Quando os entendimentos sobre uma determinada intervenção urbana são concordantes o resultado desejado torna-se mais fácil. Quando são divergentes surgem dificuldades para encontrar a solução que trará benefícios à cidade e aos seus moradores.

A primeira experiência começou com uma intervenção do Executivo no histórico bairro de São Cristóvão, considerado o único bairro imperial da América Latina. A Prefeitura apresentou um projeto que pretendia demolir vários dos imóveis preservados do bairro, refazer sua estruturação urbana e criar vazios onde a indústria da construção civil poderia erguer prédios de apartamentos de 24 m². Esse projeto descaracterizava o bairro, eliminando parte do seu patrimônio histórico e arquitetônico, desfazendo sua história e memória, beneficiando apenas um de seus segmentos - os empresários da construção civil. Podemos então concluir que não era bom para a cidade.

Mas esse projeto teria de ser aprovado pelo Legislativo e na época eu era presidente da Comissão de Assuntos Urbanos.

Providências adotadas:

• Convocação de audiência pública com todos os atores envolvidos e interessados, cujos legítimos representantes fizeram parte da mesa: o próprio Executivo, instituições públicas (municipal, estadual e federal) de defesa do patrimônio artístico, histórico, arquitetônico e cultural, representantes dos profissionais de arquitetura, representantes dos moradores, do órgão público de financiamento e do Legislativo. A audiência tve lugar na Câmara dos Vereadores. Houve significativa participação dos moradores do bairro. Ao final, foi aprovada a seguinte proposta: constituição de uma Comissão composta pelos membros que fizeram parte da mesa para analisar mais detalhadamente o projeto, apresentar mudanças necessárias, para que, ao final dos trabalhos, fosse possível ter um projeto acordado entre todos os membros da Comissão.

• Após seis meses de trabalho de análise, com realização de palestras de especialistas e de acadêmicos sobre o projeto, foram encerrados os trabalhos da Comissão. O projeto na sua forma final, legitimado pelo coletivo e aprovado pelos vereadores, foi entregue ao Legislativo. Foi então sancionado pelo do Prefeito e transformado em Lei. Todos os atores envolvidos ficaram totalmente satisfeitos.

• Através de gestões dos participantes do processo, conseguimos também que o bairro fosse incluído no perímetro de uma área a ser reabilitada, com realização de projeto e execução das obras, patrocinadas e administradas por um convênio entre a Prefeitura do Rio, Prefeitura de Paris, Caixa Econômica Federal (financiador) e Ministério das Cidades.

A segunda experiência trata da solução de moradia numa comunidade de extrema pobreza onde os moradores da localidade viviam em condições miseráveis e totalmente subhumanas. Eram tidos pela vizinhança como a mancha suja e execrável daquele espaço urbano. Nesse caso, o sucesso da intervenção deveu-se a solidariedade de um grupo de católicos, em conjunto com a Associação de Moradores do bairro e uma Organização Não Governamental que entenderam de lançar mão do processo político de organização e mobilização para conseguir o engajamento amplo dos atores envolvidos. O objetivo era de criar as condições para se determinar a natureza e a direção do tipo de intervenção e uso dos instrumentos exigidos para a melhoria e dignidade da vida das pessoas que, até então, não viviam, mas vegetavam.

O mandato esteve presente acompanhando de perto todos os movimentos, desde a desconstrução dos galpões -cortiços até a entrega das últimas casas construídas aos últimos cooperativados. Foi testemunha da certeza que cada um deles tinha, naquele momento das suas vidas, do surgimento da possibilidade concreta de mudança de suas realidades. Assistiu aos ventos soprarem na direção da conquista do direito sagrado e elementar do homem que é sua moradia, e chegarem ao porto seguro.

O primeiro passo foi conscientizar os que viviam no local para se organizarem e criarem uma Cooperativa Habitacional cujos membros eram eles próprios. Formada a Cooperativa, o segundo passo foi comprar o terreno. O terceiro foi elaborar o projeto de arquitetura para as casas. Com o projeto feito e um pouco de recurso financeiro ainda existente, teve início a execução das obras de construção das casas pelo sistema de mutirão, ou seja: na base de todos fazerem tudo.

Esse trabalho de execução das obras teve início com a fabricação de tijolos, no próprio terreno, em quantidade suficiente para erguer as casas, além de um excedente para venda. Com o dinheiro arrecadado, foi possível comprar o restante dos materiais necessários para a execução de toda a obra projetada (ferro, madeira, cimento, areia, tinta, etc.). O trabalho de construção era feito pelos cooperativados, durante toda a semana, inclusive aos sábados e domingos. A mão de obra utilizada era composta de 70% de mulheres. Assim foram construídas as duas primeiras casas (cuja planta tem 48 m² com sala de estar, dois quartos, banheiro, cozinha e uma pequena área de serviço), entregues por sorteio aos moradores que passaram a habitá-las.

Os novos proprietários assumiam os seguintes compromissos:

• Pagar mensalmente R$ 14,00 (ver correspondente em dólares: cerca de dólares por casa), que era depositado num fundo para custeio das outras casas;

• Continuar trabalhando na construção até o término de todo o projeto.

Um dado importante de ser apresentado é o custo total da construção de cada casa: R$ 516,00 - cerca de 210 dólares , enquanto no mercado imobiliário o valor de apenas 1,0 m² de construção era igual a R$ 328,00 – cerca de 133 dólares.

O projeto teve o seu final com todas as casas prontas, cada cooperativado morando na sua casa e com garantia da segurança de permanência. Foi construído, no centro do terreno, um prédio de dois pavimentos, servindo de centro social, para o lazer e para realização de atividades de caráter educativo e profissionalizante, assembléias de prestação de contas, avaliações, entre outras. Cabe aqui ressaltar que todos os recursos utilizados foram, só e somente só, dos cooperativados e parcerias constituídas através do espírito solidário e fraterno.

Durante toda execução do projeto houve várias reuniões de capacitação profissional e formação cidadã, numa afirmação de que o trabalho realizado ajudou a construir, além das casas, e acima de tudo, a verdadeira cidadania. Hoje a comunidade está integrada socialmente no bairro em que ela se situa e o cidadão/ã pobre ali vive com dignidade. O sucesso obtido foi graças à capacidade de renovação dos métodos de discussão, dos processos decisórios, das formas de controle e dos modos de gestão.

Todo dia 1º de Maio, quando se comemora mundialmente o Dia do Trabalho, é realizada uma festa, na comunidade, com concursos de música e poesia, com a participação de convidados de outras comunidades da região. Sem dúvida, essa comemoração tem uma carga simbólica muito forte pois representa a vitória do ator coletivo e da governança participativa.

Como uma pequena contrapartida pelo muito que o mandato aprendeu dessa luta e belíssima vitória, e para não deixar passar a história sem registro, o mandato produziu uma cartilha (10 mil cópias) e um vídeo (50 cópias) que foram entregues às lideranças do projeto para disseminarem, em encontros dos movimentos de luta pela moradia, e conscientizarem aqueles que ainda não tem o seu teto da importância da sua mobilização e organização para fazer valer os seus legítimos direitos de terem uma vida humana e com dignidade. Ainda, como aprendizagem ficou para o mandato a certeza da possibilidade de intervir, em casos semelhantes, na transformação de áreas da cidade para destiná-las a habitações para populações de baixa renda, em Áreas de Especial Interesse Social (AEIS), onde os parâmetros de ocupação são flexibilizados para possibilitar a inclusão dessa parcela excluída da população do Rio de Janeiro.

Passemos agora para o último exemplo. Trata-se da feitura de um Plano Diretor, instrumento básico da política urbana e integrante do processo contínuo de planejamento da Cidade, que abordarei em dois momentos de processos diferentes. Antes, porém algumas preliminares:

O Poder Local, do qual o Governo é apenas parte, é o formulador e executor da construção ideológica, que determina os meios e formas de produção e ordenamento do seu espaço. Mas, tudo que acontece e tudo que existe na cidade, passa, na maioria das vezes, pelo Legislativo Municipal.

Em primeiro lugar: O direito à cidade deve ser compreendido como um direito coletivo, onde toda a legislação construída na cidade para ser legitima deverá conjugar a democracia participativa com democracia direta. Dessa forma, temos um novo direito urbano que se traduz nos seguintes componentes :garantia do pleno exercício dos direitos econômicos, sociais e culturais da população; gestão democrática da cidade.

Pois bem, em 1992, baseado nestes novos componentes do direito à cidade foi feito o Plano Diretor Decenal da cidade do Rio de Janeiro, com ampla discussão e participação da sociedade civil organizada, aproveitando o clima progressista que predominava na política vigente. Devido a esta forma de condução dos trabalhos, democrática e democratizante, tanto a feitura, como a conclusão do Plano tiveram características inovadoras e avançadas, sendo por isso estruturantes e referênciais para o debate nacional sobre Planos Diretores em todo o país. O Plano continha uma série de instrumentos de caráter institucional, financeiro-contábil, urbanístico e tributário, que, precisavam ser regulamentados por leis municipais específicas para serem colocados em prática. Além disso, o próprio plano estabelecia que anualmente fosse feita uma avaliação da sua implementação, após cinco anos uma revisão e com dez anos um novo Plano, já que nesse período a cidade estaria (e está) bastante diferente.

Por isso, o Plano dependia, para sua implementação efetiva (“sair do papel”), única e exclusivamente da ação do Poder Executivo, que deveria, entre outras coisas, elaborar leis ordinárias para as regulamentações dos instrumentos, organizar o sistema municipal de planejamento, eleger e dar posse aos Conselhos Municipais, criar os Fundos Municipais para captação e administração dos recursos, e promover as intervenções urbanas preconizadas no Plano.

Infelizmente, o clima progressista começou a mudar e o que fora estabelecido para garantir a aplicação do plano na prática, não aconteceu. A prevalência do planejamento foi deixada de lado e substituída por uma concepção de cidade que tem de ser apropriada para uma progressiva busca de sua integração em estratégias globalizadas, como condição para adquirir o status de cidade com especialização funcional (shoppings, tele-portos, centros de negócios, marinas, infra-estrutura de comunicação, etc.) com intervenções pontuais de viés autoritário e de difícil controle, uma submissão total às leis do mercado, em detrimento da justiça social e da preservação dos recursos naturais.

Diante da ausência de uma das condições de governança, que é a presença da igualdade na produção da cidade, temos como resultados: dissimetrias no seu modus vivendi . Hoje, o Rio de Janeiro é uma cidade fragmentada, que carrega o peso de um apartheid sócio-espacial e possui forte componente da violência urbana.

Nesse meio tempo, foi aprovado o Estatuto da Cidade (Lei Federal nº 10.257/01 de 10 de julho de 2001), que, fruto da luta de, pelo menos, 11 anos pela reforma urbana, é um novo marco jurídico-urbanístico, com princípios definidos de promoção da dignidade e da cidadania; da democracia representativa e democracia direta; e da busca permanente da igualdade.

As inovações contidas no Estatuto situam-se em três campos:

• um conjunto de novos instrumentos de natureza urbanística, voltados para induzir as formas de uso e ocupação do solo, com prevalência do direito difuso e coletivo sobre o direito individual da propriedade;

• a ampliação das possibilidades de regularização das posses urbanas, até hoje situadas na ambígua fronteira entre o legal e o ilegal

• uma nova estratégia de gestão que incorpora a idéia de participação direta do cidadão em processos decisórios sobre os destinos da cidade.

De acordo com o Estatuto da Cidade o Plano Diretor, obrigatório, promove uma mudança estrutural do planejamento urbano, que passa a ser não apenas regulatório, mas indutor de processos urbanísticos que tenham impacto direto na dinâmica da vida das cidades. Cabe ao Plano Diretor cumprir a premissa básica constitucional da garantia da função social da cidade e da propriedade urbanas, ou seja, é ele que vai definir, no nível municipal, os limites, as faculdades e as obrigações envolvendo a propriedade urbana. Estamos, no momento, tentando fazer um novo Plano Diretor para dar a cidade o instrumento contemporâneo tão necessário nestes novos tempos.

Pergunta-se:

É possível induzir o desenvolvimento urbano, fazer a regularização fundiária, descentralizar a gestão e conseguir financiar a política urbana para uma cidade com as características seguintes ?

• a pactuação acontece somente com os incorporadores, especuladores, empresários de transportes e membros do Legislativo que defendem interesses deles

• há uma desconsideração total com o Plano Diretor existente

• houve o desmonte da estrutura de planejamento no organograma do Executivo para realizar uma administração somente através de intervenções pontuais

• as políticas públicas são implementadas para maquiar e afirmar a cidade virtual, seguindo fielmente o receituário neo-liberal

• a requalificação da cidade se dá criando novas centralidades em áreas cujo critério é o de possuir apenas vantagem competitiva

• A urbanização do espaço urbano tem como finalidade criar ótimas condições para os investimentos do capital

• o Executivo tem como base de sustentação política um Legislativo ideologicamente falido e moralmente degradado • a sociedade civil com baixa qualidade de organização e de mobilização tem o seu imaginário trabalhado com farta produção de factóides

• o Executivo adota sistematicamente a política da repressão para impedir as manifestações mais dramáticas da pobreza e da exclusão social.

Pergunta:

Temos instrumentos e condições para fazer um Plano Diretor ou uma revisão do Plano Diretor existente, na cidade caracterizada acima, que garanta sua inclusão nos marcos da nova ordem jurídico-urbanística?

Resposta:

Acho que temos o instrumental necessário e é possível de fazer. Pelo menos vale a pena tentar.

Se conseguirmos olhar e sentir a cidade como ela é de fato, há possibilidade de garantir que os trabalhos se referenciem na unidade e na diversidade dela, que apontam, sem dúvida, para a boa governança. Se conseguirmos ser capazes de administrar o dissenso, certamente estaremos garantindo a gestão pacífica dos desacordos, o que também é boa governança. Tudo isso é necessário, mas não suficiente, para obtermos a governança urbana viável, pois ela virá somente com a criação e afirmação coletivas de objetivos com valor constitucional, que sejam apoiados em bases éticas bem definidas, onde sejam criadas concretamente as condições de sua legitimidade.

Com esses pressupostos é que estamos trabalhando no âmbito do Legislativo Municipal, já fizemos uma audiência pública, já fizemos um Seminário com 10 mesas, com participação da população e de vários segmentos da sociedade. Atualmente estamos discutindo os desdobramentos desse processo de trabalho, com propósito de compartilhamento com o Executivo Municipal e com a Sociedade Civil, na tarefa desafiadora de dar ao Rio de Janeiro o Plano Diretor que ele exige e merece.

Texto da apresentação de Eliomar no seminário promovido pelo Ministério da Habitação da África do Sul, em julho de 2005. O tema geral do evento foi A construção de um conhecimento internacional sobre habitação e desenvolvimento urbano: pela conquista das Metas de Desenvolvimento do Milênio. Eliomar participou do seminário a convite do Ministério das Cidades.